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Cadre de référence

Contexte

L’Office national de l’énergie (l’Office) est un organisme de réglementation fédéral indépendant et quasi judiciaire qui régit les pipelines ainsi que le développement et le commerce de produits énergétiques; il joue trois rôles principaux : approuver les projets énergétiques, assurer la sécurité des Canadiens et de l’environnement grâce à ses activités de surveillance et mobiliser les Canadiens sur les renseignements liés à l’énergie. L’Office réglemente les pipelines et les lignes de transport d’électricité qui traversent des frontières interprovinciales ou internationales, faisant ainsi souvent intervenir plusieurs ordres de gouvernement.

L’Office a le mandat prescrit par la loi de réglementer dans l’intérêt public canadien. Cela signifie qu’il doit tenir compte des facteurs économiques, environnementaux et sociaux dans le cadre de son processus décisionnel, ainsi que des questions concernant les intérêts des Autochtones. La réglementation de l’Office couvre également le cycle de vie complet d’un projet de pipeline (de sa conception jusqu’à la cessation de ses activités) à l’aide d’une grande variété d’outils et d’activités d’application de la loi. Cela fournit à l’industrie et aux intervenants un guichet unique, permettant des approches de réglementation efficaces et cohérentes à toutes les étapes d’un projet.

Le gouvernement a fait part de son intention de moderniser l’ONE, comme en fait foi la lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles (ministre de RNCan) dans laquelle on lui a ordonné de : « Moderniser l’Office national de l’énergie pour veiller à ce que sa composition reflète les opinions régionales, et qu’il dispose d’une expertise suffisante dans certains domaines, comme la science environnementale, le développement communautaire, ainsi que les connaissances traditionnelles autochtones » et de travailler avec ses collègues du Ministère à un examen des processus d’évaluation environnementale fédéraux.

Mandat du comité d’experts

Le ministre de RNCan mettra sur pied un comité d’experts (le comité d’experts) afin de mener un examen ciblé de la structure, du rôle et du mandat de l’Office en vertu de la Loi sur l’Office national de l’énergie (Loi sur l’Office). Plus précisément, le comité d’experts :

  • permettra la participation et les commentaires du public sur les thèmes clés liés à l’examen en veillant à ce que cette information soit accessible sur le site Web du comité d’experts;
  • créera des possibilités d’engagement, y compris des rencontres avec les intervenants clés (p. ex. associations de l’industrie, organisations environnementales et groupes de propriétaires fonciers) et le grand public afin de permettre la participation des Canadiens intéressés;
  • mobilisera les organisations, les groupes et les collectivités autochtones nationaux et régionaux (y compris les Premières Nations, les Métis et les Inuits) afin de leur permettre de participer aux échelons régionaux et locaux;
  • mobilisera les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de solliciter leur rétroaction sur les possibilités concernant la modernisation de l’Office, y compris sur les considérations en matière de compétence;
  • travaillera avec les organisations autochtones régionales à planifier et organiser des événements auxquels les Autochtones pourront participer en personne;
  • préparera un rapport sur l’examen de la structure, du rôle et du mandat de l’Office qui comprendra ses résultats et ses recommandations liés à la modernisation de l’Office, qui comporterait de possibles modifications législatives, ainsi qu’un résumé des commentaires reçus du public, des peuples autochtones et de toute autre organisation et tout autre groupe intéressé.

Portée de l’examen

Les efforts de modernisation de l’Office seront concentrés sur un ensemble de questions liées à la structure, au rôle et au mandat de l’Office en vertu de la Loi sur l’Office. Ces efforts viseront plus précisément à renforcer la position de l’Office en tant qu’organisme de réglementation de l’énergie moderne, efficient et efficace et à regagner la confiance du public.

La modernisation de l’Office exigera d’encourager les Canadiens à s’intéresser aux réformes à la Loi sur l’Office afin de placer l’Office en position de servir les intérêts des Canadiens pour l’avenir. Les activités d’engagement ciblées se concentreront sur les domaines clés où il pourrait y avoir des possibilités de renforcer l’Office. Par exemple, le comité d’experts examinera la structure, le rôle et le mandat d’autres organismes de réglementation (p. ex. Alberta Energy Regulator) afin de déterminer les pratiques exemplaires potentielles et d’orienter son examen. L’examen pourra aussi valider les points forts au sein de l’Office et confirmer que les mesures actuellement en cours (p. ex. la Loi sur la sûreté des pipelines qui entre en vigueur) sont suffisamment robustes. La modernisation de l’Office sera principalement axée sur les aspects suivants :

1) Gouvernance : la lettre de mandat au ministre des Ressources naturelles lui enjoint de veiller à ce que la composition de l’Office soit variée et comporte une expertise suffisante dans les secteurs pertinents tels que la science environnementale, le développement communautaire et les connaissances traditionnelles autochtones. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des constatations, ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :

  • composition et expertise des membres de l’Office;
  • gouvernance et division des fonctions opérationnelles et juridictionnelles de l’ONE, y compris les rôles de directeur général et de président de l’Office;
  • rôle de l’ONE dans la mise en œuvre de politiques et de priorités gouvernementales, y compris des mécanismes d’orientation stratégique;
  • délégation de pouvoirs aux membres et aux cadres supérieurs de l’Office.

2) Mandat : Le secteur de l’énergie au Canada a connu des changements importants au cours des années précédentes en raison des innovations technologiques et des dynamiques mondiales changeantes. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des constatations ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :

  • définir et mesurer l’intérêt public (p. ex. évaluation des intérêts nationaux, régionaux, autochtones et locaux, ainsi que des facteurs environnementaux, économiques et sociaux);
  • possibilité de clarifier et d’élargir le mandat de l’Office relativement à la collecte et à la diffusion de données sur l’énergie, d’information et d’analyses;
  • possibilité d’élargir le mandat de l’Office (c.-à-d., dans des domaines émergents, tels que les ressources renouvelables extracôtières et pour appuyer la transition vers une économie faible en carbone à la lumière des engagements du Canada en matière de changement climatique).

3) Rôles décisionnels : Certains intervenants ont exprimé différents points de vue au sujet des rôles décisionnels appropriés pour l’Office, le ministre et le gouverneur en conseil relativement aux projets, aux licences et permis, et aux conflits relatifs aux compensations. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comprendre des conclusions ainsi que des recommandations en vue de déterminer s’il faut maintenir ou réviser l’approche actuelle en ce qui concerne la prise de décisions.

4) Outils législatifs aux fins de réglementation du cycle de vie : Pour veiller à ce que l’Office demeure un organisme de réglementation moderne, efficient et efficace, ses outils législatifs aux fins de réglementation du cycle de vie doivent être exhaustifs et robustes. Jusqu’à maintenant, d’importants efforts ont été consentis afin d’optimiser ces outils législatifs (p. ex. entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté des pipelines). Les résultats potentiels pourraient comporter des conclusions ainsi que des recommandations concernant les secteurs suivants :

  • outils de surveillance du cycle de vie et d’engagement du public (p. ex. outils législatifs efficaces tout au long des étapes de planification, d’audiences réglementaires, de construction, d’exploitation et de cessation des activités du projet);
  • besoins en information concernant les sociétés réglementées tout au long du cycle de vie d’un projet et accès du public à cette information;
  • outils assurant la sécurité et l’état de préparation aux urgences (p. ex. outils législatifs efficaces de surveillance de la conformité et d’application de la loi; normes de sécurité et exigences en matière d’interventions d’urgence);
  • sujets relatifs à l’acquisition des terres et procédures de négociations connexes.

5) Engagement des Autochtones : Certains peuples autochtones ont soulevé des préoccupations concernant la nature et le processus de leur participation à différents aspects du cycle de vie des pipelines sous réglementation fédérale. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des constatations ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :

  • permettre l’établissement de conversations et de relations précoces entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones, dont les droits et les intérêts pourraient être touchés par un projet particulier en vertu du mandat de l’Office;
  • faciliter un dialogue permanent entre le gouvernement du Canada et les peuples autochtones sur des sujets d’intérêt clés concernant des projets pour informer une prise de décision efficace;
  • intégrer davantage les informations et les connaissances traditionnelles autochtones aux processus d’application et d’audience de l’Office;
  • élaborer des méthodes pour mieux évaluer comment les intérêts et les droits des peuples autochtones sont respectés et soupesés par rapport aux nombreux intérêts sociétaux variés dans le cadre de la prise de décisions;
  • accroître le rôle des peuples autochtones dans la surveillance de la construction et des activités d’exploitation des pipelines et dans l’élaboration des plans d’intervention d’urgence.

6) Participation du public : Les intervenants ont exprimé un intérêt accru pour les activités de l’Office, y compris les processus d’audience et l’élaboration des plans d’intervention d’urgence. Les résultats potentiels pourraient comporter des constatations ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :

  • déterminer les modifications législatives à apporter pour appuyer une plus grande participation des intervenants et du public aux diverses activités de l’Office (p. ex. audiences, élaboration de plans d’intervention d’urgence) qui amélioreraient les résultats de ces activités.

Mandats complémentaires

En plus des efforts de Ressources naturelles Canada pour moderniser l’Office, Environnement et Changement climatique Canada travaille à réviser les processus d’évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012. De plus, Pêches et Océans Canada, la Garde côtière canadienne et Transports Canada collaborent afin de réviser les modifications apportées à la Loi sur les pêches et à la Loi sur la protection des eaux navigables, de rétablir les protections perdues et d’incorporer des mesures de sécurité modernes. Lors de la préparation et de la réalisation de l’examen, le comité d’experts devra tenir compte des activités liées aux autres examens mandatés, en vue de communiquer l’information reçue pendant les examens respectifs, le cas échéant, et de coordonner les activités d’examen, dans la mesure du possible. Si des questions surgissent, en dehors de la portée de la modernisation de l’Office, mais au sujet des autres révisions de mandat, le comité d’experts devra les relayer au secrétariat ou ministère compétent. Les participants qui souhaiteraient prendre part aux examens mandatés n’ont pas à présenter plusieurs demandes; une seule demande peut être présentée pour un examen ou plus. Les renseignements pertinents seront échangés avec les organes d’examen appropriés avec le consentement du participant.

Étant donné que le Nord comporte des régimes de réglementation distincts gouvernés par des lois et des accords de revendications territoriales différents, les questions concernant ces régimes ne seront pas explicitement examinées par le comité d’experts. Toutefois, le comité d’experts pourrait prendre en considération les approches et cadres du Nord dans l’élaboration de son rapport et de ses recommandations sur la structure, le rôle et le mandat de l’Office en vertu de la Loi sur l’Office.

Lors de l’examen de la structure, du rôle et du mandat de l’Office, le comité d’experts devra tenir compte de la relation entre les processus de l’Office et les droits ancestraux ou issus de traités des peuples autochtones, ainsi que de la relation entre les processus de l’Office et les principes établis dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Le processus d’examen

Le comité d’experts

La sélection par le ministre des membres du comité d’experts sera guidée par l’engagement de la lettre du mandat relativement à la composition de l’Office. Par conséquent, en plus d’avoir une expérience de la réglementation sur l’énergie, les membres du comité d’experts devraient posséder une expertise suffisante dans des domaines tels que les sciences de l’environnement, le développement communautaire et les connaissances traditionnelles autochtones.

Le comité d’experts sera formé de cinq membres, y compris deux co-présidents. Dans l’éventualité où un membre du comité d’experts se désisterait ou ne serait pas en mesure de poursuivre le travail, les membres restants formeront le comité, à moins que le ministre n’en décide autrement. Dans ce cas, le ministre pourrait choisir de remplacer le membre du comité d’experts.

Par lettre des co-présidents, le comité d’experts peut demander au ministre de clarifier ou de modifier son mandat. Le comité d’experts poursuivra son examen dans la mesure du possible en attendant une réponse afin de respecter l’échéancier de ce mandat.

Le comité d’experts publiera un avis au public au sujet de toute clarification ou modification à son mandat et rendra ces clarifications et modifications accessibles sur son site Web.

À la nomination du comité d’experts, il faudra lui fournir les commentaires reçus lors de la période de commentaires du mandat préliminaire. Le comité d’experts se verra aussi transmettre les commentaires reçus par l’entremise du questionnaire en ligne « Amélioration des processus environnementaux et réglementaires du Canada ».

Le secrétariat de la modernisation de l’Office

Un secrétariat formé de hauts dirigeants de RNCan et de l’Office sera établi au sein de RNCan pour fournir un soutien administratif, technique et procédural au comité d’experts. Le secrétariat travaillera en étroite collaboration avec ses homologues des ministères et organismes qui mènent d’autres examens mandatés et communiquera l’information afin d’assurer une approche coordonnée en matière de communications et d’engagement des Autochtones. Les membres du secrétariat seront guidés dans leur travail et leur conduite professionnelle par le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique.

Engagement des intervenants

En collaboration avec le secrétariat, le comité d’experts élaborera un plan de mobilisation détaillé qui comprendra une grande variété d’intervenants qui souhaitent fournir leurs commentaires dans le cadre de l’examen. Le comité s’engagera directement auprès des gouvernements provinciaux et territoriaux afin d’obtenir leurs perspectives sur la modernisation de l’Office.

Le comité d’experts préparera un plan de mobilisation du public, qui précisera comment et quand il organisera des événements d’engagement du public ayant lieu en personne et autres événements d’engagement. Lors de la préparation du plan, le comité d’experts tiendra compte des activités associées aux autres examens mandatés. Ce plan sera publié sur le site Web du comité d’experts. Le comité d’experts mettra en place des procédures pour permettre au public d’émettre des commentaires par écrit ou en personne concernant l’examen et d’en tenir compte lors de l’élaboration de son rapport et de ses recommandations.

Les résultats des activités visant à susciter la participation des intervenants seront accessibles sur le site Web du comité d’experts.

Mobilisation et consultation des Autochtones

Le comité d’experts devra susciter la participation et la consultation directes des organisations, groupes, collectivités et personnes autochtones lors de son examen afin de mieux comprendre les questions et les possibilités concernant les activités de l’Office.

Le comité d’experts préparera un plan de mobilisation des Autochtones, qui précisera comment et quand il organisera des événements d’engagement des Autochtones en personne. Le comité d’experts devra susciter la participation des dirigeants des organisations autochtones nationales en préparation du plan. Lors de la préparation du plan, le comité d’experts devra tenir compte des activités associées aux autres examens mandatés. Ce plan devra être publié sur le site Web du comité d’experts. Le comité d’experts travaillera avec les organisations autochtones régionales à la planification et la tenue d’activités de consultation en personne avec les Autochtones. Le comité d’experts devra également inclure toute procédure nécessaire à l’exécution efficace et en temps opportun de ces activités. Le comité d’experts mettra en place un processus pour permettre aux peuples autochtones d’émettre des commentaires par écrit ou en personne concernant l’examen et d’en tenir compte lors de l’élaboration de son rapport et de ses recommandations.

Les procédures permettront aux événements d’être ouverts et exécutés de manière à offrir à tous les participants l’occasion de faire des commentaires. Le comité d’experts devra veiller à ce qu’un dossier de tout événement d’engagement des peuples autochtones se déroulant en personne soit créé et affiché sur le site Web du comité d’experts.

Le comité d’experts devra, lorsque cela est possible, tenir des activités de consultation en personne auprès des Autochtones dans les régions ou les collectivités où des évaluations environnementales de projets ont été réalisées récemment, ou là où les collectivités ont exprimé de l’intérêt pour l’examen.

Le comité d’experts devra, lorsque cela est possible, reconnaître et incorporer à l’examen les commentaires et l’information (c.-à-d. les connaissances traditionnelles) des peuples autochtones concernant leurs pratiques traditionnelles, culturelles et fondées sur les droits.

Le comité d’experts devra tenir compte de la date des activités traditionnelles dans les régions et collectivités locales lors du choix du moment et de l’endroit des activités de consultation en personne auprès des Autochtones.

Conseils d’experts

Le comité d’experts peut retenir les services d’experts indépendants non gouvernementaux, tels que des groupes d’experts établis, pour lui fournir des conseils ou des renseignements sur certains sujets à l’intérieur de son mandat. Tous les conseils ou les renseignements fournis au comité d’experts par ces autres experts seront publiés sur le site Web du comité d’experts.

Aide financière aux participants

Ressources naturelles Canada offre une aide financière aux participants autochtones et provenant d’organisations, de groupes et de collectivités autochtones afin d’appuyer leur participation à l’examen.

Principaux livrables

Le comité d’experts devra fournir un rapport au ministre des Ressources naturelles qui comprendra les éléments suivants :

  • un résumé;
  • les résultats, conclusions, recommandations et la justification concernant les conclusions et recommandations du comité d’experts relativement aux questions pertinentes à l’intérieur du mandat qui lui aura été confié;
  • une récapitulation des commentaires reçus;
  • une explication quant à la manière dont on a tenu compte des commentaires;
  • le rapport devra refléter les opinions du comité d’experts.

Le comité d’experts devra, à la demande du ministre, clarifier toute conclusion et recommandation établies dans son rapport.

Échéancier

Le comité d’experts mènera ses activités d’engagement à compter de décembre 2016 jusqu’en mars 2017. Le comité d’experts devra terminer son examen et fournir son rapport au ministre d’ici le 15 mai 2017 au plus tard.

Résultats

Les résultats de ces travaux permettront d’élaborer des modifications législatives potentielles à l’égard de la modernisation de l’Office. L’approbation du Premier ministre serait sollicitée quant aux propositions qui font appel à sa prérogative concernant l’appareil gouvernemental.

Langues officielles

Le rapport définitif ainsi que tout autre document produit par le comité d’experts et destiné à être communiqué au public doivent être produits et mis à la disposition du public en français et en anglais. Le résumé du rapport définitif sera mis à la disposition du public le 15 mai 2017 au plus tard dans les deux langues officielles et le rapport définitif dans les deux langues officielles suivra dès que possible après le résumé. Les documents fournis au comité d’experts seront mis à la disposition du public dans leur langue d’origine.

Confidentialité

Tous les renseignements recueillis par le comité d’experts dans le cadre de ses travaux sont assujettis aux dispositions de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.